四、建设严密的法治监督体系

纵观人类政治文明史，权力是一把双刃剑，在法治轨道上行使可以造福人民，在法律之外行使则必然祸害国家和人民。没有监督的权力必然导致腐败，这是一条铁律。在法治监督方面，还存在监督目的不清晰、监督范围不明确、监督程序不健全、监督机制不完善、各种监督方式之间缺乏协同性、监督权威性执行力公信力不高等问题。建设中国特色社会主义法治体系，必须建设严密的法治监督体系，健全党统一领导、全面覆盖、权威高效的法治监督体系，健全权力运行的制约监督体系，切实加强对立法、执法、监察、司法工作的监督。

（一）建设党统一领导、全面覆盖、权威高效的法治监督体系。法治监督体系是党在长期执政条件下实现自我净化、自我完善、自我革新、自我提高的重要制度保障。党的十九大着眼于推动党和国家事业长远发展，把“健全党和国家监督体系”作为新时代党的建设重大任务之一，明确提出“构建党统一指挥、全面覆盖、权威高效的监督体系”。党的十九届四中全会进一步提出“健全党统一领导、全面覆盖、权威高效的监督体系”。建设严密的法治监督体系，必须规范立法、执法、监察、司法机关权力行使，健全党统一领导、全面覆盖、权威高效的监督体系，增强监督严肃性、协同性、有效性，形成决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行机制，确保党和人民赋予的权力始终用来为人民谋幸福。

党统一领导是健全党和国家监督体系的根本保障。坚持党的领导，最根本的是坚持党中央权威和集中统一领导。中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心，处在总揽全局、协调各方的地位。党政军民学，东西南北中，党是领导一切的，是最高的政治领导力量。中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征，是中国特色社会主义制度的最大优势，是做好党和国家各项工作的根本保证。坚持和完善党和国家监督体系，必须加强党的统一领导，充分发挥党总揽全局、协调各方的领导作用。

全面覆盖是健全党和国家监督体系的基本要求。全面覆盖意味着对所有党员干部和行使公权力的国家公职人员的监督全面覆盖，对权力运行和约束的全面覆盖。习近平总书记指出：“自我监督是世界性难题，是国家治理的哥德巴赫猜想。我们要通过行动回答‘窑洞之问’，练就中国共产党人自我净化的‘绝世武功’。”^⑬增强党自我净化能力，根本靠强化党的自我监督和群众监督。^⑭要强化自身监督，党内监督在党和国家各种监督形式中是最基本的、第一位的，同时外部监督也是必要的。要把党内监督同国家机关监督、民主监督、司法监督、群众监督、舆论监督贯通起来，以党内监督为主导，推动各类监督有机贯通、相互协调。加强党内监督、人大监督、民主监督、行政监督、监察监督、司法监督、审计监督、社会监督、舆论监督制度建设，努力形成科学有效的权力运行制约和监督体系，增强监督合力和实效。

权威高效是健全党和国家监督体系的目标追求。要完善党内监督体系，落实各级党组织监督责任，保障党员监督权利。重点加强对高级干部、各级主要领导干部的监督，完善领导班子内部监督制度，破解对“一把手”监督和同级监督难题。强化政治监督，加强对党的理论和路线方针政策以及重大决策部署贯彻落实情况的监督检查，完善巡视巡察整改、督察落实情况报告制度。深化纪检监察体制改革，加强上级纪委监委对下级纪委监委的领导，推进纪检监察工作规范化、法治化。完善派驻监督体制机制。推进纪律监督、监察监督、派驻监督、巡视监督统筹衔接。要健全人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、群众监督、舆论监督制度，发挥审计监督、统计监督职能作用。

（二）健全权力运行的制约监督体系。建设严密的法治监督体系，推进对法治工作的全面监督，必须健全权力运行的制约监督体系，加强对权力运行的制约和监督，让人民监督权力，让权力在阳光下运行，把权力关进制度的笼子，做到有权必有责、用权受监督、违法必追究。

要加强立法监督工作。建立健全立法监督工作机制，完善监督程序。推进法律法规规章起草征求人大代表、政协委员意见工作。依法处理国家机关和社会团体、企业事业组织、公民对法规规章等书面提出的审查要求或者审查建议。加强备案审查制度和能力建设，实现有件必备、有备必审、有错必纠，维护国家法制统一。完善备案审查程序，明确审查范围、标准和纠正措施。强化对地方各级政府和县级以上政府部门行政规范性文件、地方各级监察委员会监察规范性文件的备案审查。加强对司法解释的备案监督。将地方法院、检察院制定的规范性文件纳入本级人大常委会备案审查范围。建立健全全国统一的备案审查信息平台。建立健全党委、人大常委会、政府、军队等之间的备案审查衔接联动机制。建立健全备案审查工作年度报告制度。

要加强对法律实施的监督，保证行政权、监察权、审判权、检察权得到依法正确行使，保证公民、法人和其他组织合法权益得到切实保障，坚决排除对执法司法活动的干预。一是加强对执法权的监督。坚决排除对执法活动的非法干预，坚决防止和克服地方保护主义和部门保护主义，坚决防止和克服执法工作中的利益驱动，坚决惩治腐败现象。加大对执法不作为、乱作为、选择性执法、逐利执法等有关责任人的追责力度，落实行政执法责任制和责任追究制度。完善行政执法投诉举报和处理机制。加强和改进行政复议工作，强化行政复议监督功能，加大对违法和不当行政行为的纠错力度。二是加强对监察权的监督。“善禁者，先禁其身而后人；不善禁者，先禁人而后身。”习近平总书记指出：“监察权是把双刃剑，也要关进制度的笼子，自觉接受党和人民监督，行使权力必须十分谨慎，严格依纪依法。”^⑮坚决不能滥用职权、以权谋私，特别是不能搞选择性监督、随意执纪调查、任性问责处置。三是加强对司法权的监督。健全对法官、检察官办案的制约和监督制度，促进司法公正。聚焦人民群众反映强烈的突出问题，抓紧完善权力运行监督和制约机制，坚决防止执法不严、司法不公甚至执法犯法、司法腐败。完善刑事立案监督和侦查监督工作机制。完善民事、行政检察监督和检察公益诉讼案件办理机制。加强人权司法保障。

要健全政法部门分工负责、互相配合、互相制约机制，通过完善的监督管理机制、有效的权力制衡机制、严肃的责任追究机制，加强对执法司法权的监督制约，最大限度减少权力出轨、个人寻租的机会。

五、建设有力的法治保障体系

法治保障体系在中国特色社会主义法治体系中具有基础性地位。如果没有一系列的保障条件，全面依法治国就难以实现。完善有力的法治保障对全面推进依法治国至关重要。建设有力的法治保障体系，必须加强政治、组织、队伍、人才、科技、信息等保障，为全面依法治国提供重要支撑，筑牢法治中国建设的坚实后盾。

（一）加强政治和组织保障。全面推进依法治国这件大事能不能办好，最关键的是方向是不是正确、政治保证是不是坚强有力。党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是社会主义法治最根本的保证。建设法治中国，要切实加强和改进党对全面依法治国的领导，把加强党的领导贯彻落实到全面依法治国全过程和各方面，提高依法执政能力和水平，为全面依法治国提供有力的政治和组织保障。

加强政治和组织保障，就要求各级党委（党组）和领导干部要支持立法、执法、司法机关开展工作，支持司法机关依法独立公正行使职权。党的各级组织部门等要发挥职能作用，保障推进法治中国建设。中央和省级党政部门要明确负责本部门法治工作的机构。各级立法、执法、司法机关党委（党组）要加强领导、履职尽责，机关基层党组织和党员要充分发挥战斗堡垒和先锋模范作用，保障宪法法律实施。严格执行《领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定》。

（二）加强队伍和人才保障。全面推进依法治国，建设一支德才兼备的高素质法治队伍至关重要。加强法治专门队伍、法律服务队伍和法学专家队伍建设，加强机构建设和经费保障，大力提高法治工作队伍思想政治素质、业务工作能力、职业道德水准，着力建设一支忠于党、忠于国家、忠于人民、忠于法律的社会主义法治工作队伍，为加快建设社会主义法治国家提供强有力人才保障。

加强法治工作队伍建设，必须牢牢把握忠于党、忠于国家、忠于人民、忠于法律的总要求。我国专门的法治队伍主要包括在人大和政府从事立法工作的人员，在行政机关从事执法工作的人员，在监察机关从事监察工作的人员，在司法机关从事司法工作的人员。全面依法治国，首先要把这几支队伍建设好。要按照政治过硬、业务过硬、责任过硬、纪律过硬、作风过硬的要求，教育和引导立法、执法、监察、司法工作者树立社会主义法治理念，恪守职业道德，做到忠于党、忠于国家、忠于人民、忠于法律。法律服务队伍主要包括律师、公证员、司法鉴定人员、仲裁员、人民调解员、基层法律服务工作者、法律服务志愿者。法律服务队伍是全面依法治国的重要力量。要大力加强法律服务队伍思想政治、职业道德和专业素养建设。法学专家队伍包括法学教育和法学研究队伍。法学教育要处理好法学知识教学和实践教学的关系，打破高校和社会之间的体制壁垒，将实际工作部门的优质实践教学资源引进高校，加强校企、校地、校所合作，发挥政府、监察委员会、法院、检察院、律师事务所、企业等在法治人才培养中的积极作用，努力培养造就更多具有坚定理想信念、强烈家国情怀、扎实法学根底的法治人才。实际工作部门要选派理论水平较高的专家到高校任教，参与人才培养方案制定、课程体系设计、教材编写、专业教学，把社会主义法治国家建设实践的最新经验和生动案例带进课堂教学中。^⑯从事法学教学和法学研究工作的人员和法治实际工作部门的人员，要相互交流、取长补短，把法学理论和司法实践更好结合起来。

（三）加强科技和信息化保障。建设法治中国，要适应科技信息化发展大势，加强科技和信息化保障，充分运用大数据、云计算、人工智能等现代科技手段，全面建设“智慧法治”，推进法治中国建设的数据化、网络化、智能化。优化整合法治领域各类信息、数据、网络平台，推进全国法治信息化工程建设。

要充分利用大数据分析，为立法中的重大事项提供统计分析和决策依据。加快推进“互联网+政务服务”，政务服务重点领域和高频事项基本实现“一网、一门、一次”。要遵循司法规律，把深化司法体制改革和现代科技应用结合起来，推动大数据、人工智能等科技创新成果同司法工作深度融合，完善“互联网+诉讼”模式，加强诉讼服务设施建设，全面建设集约高效、多元解纷、便民利民、智慧精准、开放互动、交融共享的现代化诉讼服务体系。加快公共法律服务实体平台、热线平台、网络平台有机融合，建设覆盖全业务、全时空的公共法律服务网络。

六、建设完善的党内法规体系

党内法规既是管党治党的重要依据，也是建设社会主义法治国家的有力保障。依规治党深入党心，依法治国才能深入民心。党内法规制度体系，是以党章为根本、以民主集中制为核心，以准则、条例等中央党内法规为主干，由各领域各层级党内法规制度组成的有机统一整体。习近平总书记指出：“要坚持依法治国和依规治党有机统一，确保党既依据宪法法律治国理政，又依据党内法规管党治党、从严治党。”^⑰在庆祝中国共产党成立100周年大会上，习近平总书记向世界庄严宣告，比较完善的党内法规体系已经形成。

（一）构建以党章为根本、以民主集中制为核心，以准则、条例等中央党内法规为主干，由各领域各层级党内法规制度组成的党内法规制度体系。健全党内法规体系，要坚持和加强党的全面领导，坚持党要管党、全面从严治党，完善以“1+4”为基本框架的党内法规制度体系，即以党章为根本，以民主集中制为核心，不断完善党的组织法规、党的领导法规、党的自身建设法规、党的监督保障法规，构建内容科学、程序严密、配套完备、运行有效的党内法规体系。

党章是党的总章程，是党的根本大法，是全党必须遵循的总规矩。党章集中体现了党的性质和宗旨、党的理论和路线方针政策、党的重要主张，规定了党的重要制度和体制机制，是全党必须共同遵守的根本行为规范。要牢固树立党章意识，真正把党章作为加强党性修养的根本标准，作为指导党的工作、党内活动、党的建设的根本依据，把党章各项规定落实到行动上、落实到各项事业中。建立健全党内法规制度体系，要以党章为根本依据；判断各级党组织和党员、干部的表现，要以党章为基本标准；解决党内矛盾，要以党章为根本规则。

完善党的组织法规，要健全维护党的集中统一的组织制度，形成党的中央组织、地方组织、基层组织上下贯通、执行有力的严密体系，实现党的组织和党的工作全覆盖。要健全党中央对重大工作的领导体制，强化党中央决策议事协调机构职能作用，完善推动党中央重大决策落实机制，严格执行向党中央请示报告制度，确保令行禁止。要全面规范党的各级各类组织的产生和职责，夯实管党治党、执政治国的组织制度基础，为实现党在新时代的历史使命提供坚强组织保证。

完善党的领导法规，要坚持党对一切工作的领导，完善党的领导体制机制，提高执政本领，把党总揽全局、协调各方落到实处。要坚持民主集中制，完善发展党内民主和实行正确集中的相关制度，提高党把方向、谋大局、定政策、促改革的能力。完善党领导人大、政府、政协、监察机关、审判机关、检察机关、武装力量、人民团体、企事业单位、基层群众自治组织、社会组织等制度，健全各级党委（党组）工作制度，确保党在各种组织中发挥领导作用。要完善党和国家机构职能体系，把党的领导贯彻到党和国家所有机构履行职责全过程，推动各方面协调行动、增强合力。

完善党的自身建设法规，要坚持党要管党、全面从严治党，不断推进党的自我革命，永葆党的先进性和纯洁性。要建立不忘初心、牢记使命的制度，坚持不懈锤炼党员、干部忠诚干净担当的政治品格。要建立健全以党的政治建设为统领，全面推进党的各方面建设的体制机制。坚持新时代党的组织路线，健全党管干部、选贤任能制度。规范党内政治生活，严明政治纪律和政治规矩，发展积极健康的党内政治文化，全面净化党内政治生态。贯彻党的群众路线，完善党员、干部联系群众制度，创新互联网时代群众工作机制，始终做到为了群众、相信群众、依靠群众、引领群众，深入群众、深入基层。完善和落实全面从严治党责任制度。

完善党的监督保障法规，要坚持权责法定，健全分事行权、分岗设权、分级授权、定期轮岗制度，明晰权力边界，规范工作流程，强化权力制约。按照“规范主体、规范行为、规范监督”相统筹协调原则，切实加强对党组织和党员干部的监督、奖惩、保障，建立健全相关法规制度，形成有权必有责、有责要担当、用权受监督、失职必追究的权力配置和运行制约机制。坚持权责透明、推动用权公开，完善党务公开制度，建立权力运行可查询、可追溯的反馈机制，盯紧权力运行各个环节，完善发现问题、纠正偏差、精准问责有效机制，压减权力设租寻租空间，确保行使好党和人民赋予的权力。

要坚持立改废释并举，坚持党内法规制度建设与时代发展同频共振，与时俱进做好党内法规制定修订工作，在新制定党内法规的同时，及时调整完善不适应形势要求的党内法规，提高党内法规质量。完善清理工作机制，适时开展清理，废止滞后于实践的党内法规。加大解释力度，推动党内法规全面准确理解和适用。健全党内法规备案审查制度，坚持有件必备、有备必审、有错必纠，维护党内法规体系统一性和权威性。

（二）坚持依法治国和依规治党有机统一。全面依法治国，必须坚持依法治国和依规治党有机统一，注重党内法规同国家法律的衔接和协调，理清党内法规与国家法律的边界，努力形成国家法律和党内法规相辅相成、相互促进、相互保障的格局，发挥依法治国和依规治党的互补性作用，确保党既依据宪法法律治国理政，又依据党内法规管党治党、从严治党。

坚持依法治国与依规治党相统一，要把纪律和规矩挺起来、立起来，不断完善覆盖党的领导和党的建设各方面的党内法规体系，增强党依法执政本领，提高管党治党水平，确保党始终成为中国特色社会主义事业的坚强领导核心。要严格按照纪律和法律的尺度，把执法和执纪贯通起来，使全面从严治党的任务真正得到落实。

坚持依法治国与依规治党相统一，要正确处理党的政策和国家法律的关系。党的政策和国家法律都是人民根本意志的反映，在本质上是一致的。党的政策是国家法律的先导和指引，是立法的重要依据和执法司法的重要指导。要善于通过法定程序使党的主张成为国家意志、形成法律，通过法律保障党的政策有效实施，确保党发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用。

党的十八大以来，中国特色社会主义法治体系建设加快推进，法律规范体系、法治实施体系、法治监督体系、法治保障体系和党内法规体系建设相互促进、共同发展，社会主义法治国家建设取得了历史性成就。推进全面依法治国，必须抓住中国特色社会主义法治体系这个总抓手，加快形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，形成完善的党内法规体系，不断开创全面依法治国新局面。

（作者系全国人大监察和司法委员会副主任委员，中国法学会副会长；本文原载于《中国法律评论》2021年第2期，转载时略有修改）

①习近平：《在省部级主要领导干部学习贯彻党的十八届四中全会精神全面推进依法治国专题研讨班上的讲话》（2015年2月2日），载中共中央文献研究室编：《习近平关于全面依法治国论述摘编》，中央文献出版社2015年版，第35页。

②习近平：《关于〈中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定〉的说明》（2014年10月20日），载习近平：《论坚持全面依法治国》，中央文献出版社2020年版，第88页。

③参见习近平：《关于〈中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定〉的说明》（2014年10月20日），载习近平：《论坚持全面依法治国》，中央文献出版社2020年版，第93页。

④参见习近平：《在庆祝全国人民代表大会成立六十周年大会上的讲话》（2014年9月5日），载习近平：《论坚持全面依法治国》，中央文献出版社2020年版，第73页。

⑤参见习近平：《关于〈中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定〉的说明》（2014年10月20日），载习近平：《论坚持全面依法治国》，中央文献出版社2020年版，第96–97页。

⑥参见习近平：《全面推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法》（2013年2月23日），载习近平：《论坚持全面依法治国》，中央文献出版社2020年版，第21页。

⑦参见习近平：《加快建设社会主义法治国家》（2014年10月23日），载习近平：《论坚持全面依法治国》，中央文献出版社2020年版，第114页。

⑧参见习近平：《切实尊崇宪法，严格实施宪法》（2018年1月19日），载习近平：《论坚持全面依法治国》，中央文献出版社2020年版，第203页。

⑨参见习近平：《加快建设社会主义法治国家》（2014年10月23日），载中共中央文献研究室编：《习近平关于协调推进“四个全面”战略布局论述摘编》，中央文献出版社2015年版，第107页。

⑩参见《习近平在中共中央政治局第三十七次集体学习时强调 坚持依法治国和以德治国相结合 推进国家治理体系和治理能力现代化》，载《人民日报》2016年12月11日，第1版。

⑪参见习近平：《加快建设社会主义法治国家》（2014年10月23日），载中共中央文献研究室编：《习近平关于协调推进“四个全面”战略布局论述摘编》，中央文献出版社2015年版，第107页。

⑫参见《习近平在中共中央政治局第三十七次集体学习时强调 坚持依法治国和以德治国相结合 推进国家治理体系和治理能力现代化》，载《人民日报》2016年12月11日，第1版。

⑬习近平：《重整行装再出发，以永远在路上的执着把全面从严治党引向深入》（2018年1月11日），载《习近平谈治国理政》第三卷，外文出版社2020年版，第511页。

⑭参见习近平：《坚定不移全面从严治党，不断提高党的执政能力和领导水平》（2017年10月18日），载习近平：《论坚持党对一切工作的领导》，中央文献出版社2019年版，第202页。

⑮习近平：《在新的起点上深化国家监察体制改革》（2018年12月13日），载习近平：《论坚持全面依法治国》，中央文献出版社2020年版，第244页。

⑯参见习近平：《全面做好法治人才培养工作》（2017年5月3日），载习近平：《论坚持全面依法治国》，中央文献出版社2020年版，第177页。

⑰习近平：《坚定不移走中国特色社会主义法治道路 为全面建设社会主义现代化国家提供有力法治保障》，载《求是》2021年第5期，第6页。